《前线》杂志:北京城市副中心“落地”通州后,如何“生根”

2016年5月27日，中共中央政治局研究部署规划建设北京城市副中心和进一步推动京津冀协同发展有关工作，高屋建瓴地回答了“为何建设”“建成什么样”“怎样建设”“必须建好”北京城市副中心等一系列前提性、全局性、关键性问题。会议提出，“建设北京城市副中心，不仅是调整北京空间格局、治理大城市病、拓展发展新空间的需要，也是推动京津冀协同发展、探索人口经济密集地区优化开发模式的需要”。北京城市副中心“落地”通州之后，更为核心的问题是如何“生根”于通州，如何与周边区域环境相协调，实现北京城市副中心“人—产—城”的融合。为此，我们提出北京城市副中心建设与通州区域发展应实现共生共轭的发展：时间上要实现不同程度不同层次的共轭协同发展，空间上要实现一定地理区域范围不同层级不同单元的共生协调发展。北京城市副中心建设的理论指导北京市城市副中心是行政主导下的嵌入式发展模式。这需要解决一个根本性的问题：即如何把从外部嵌入的力量（外力）内化为城市建设和区域发展的原动力（内力）。在具体实践层面，嵌入式发展模式必须充分利用好本地现有资源环境，实现外来资源与本地资源多层面的磨合整合直至融合，才能真正实现外部优势转化为内生力量。北京城市副中心建设必须根植于通州区域发展之中。城市副中心建设与通州区域发展融为一体，其内在要求是实现“人—产—城”的融合，并进行空间拓展、结构调整、容量扩充、资源整合、治理有序等内容的探索，最终实现通州城市规模扩大和功能升级。探讨北京城市副中心与既有通州区及周边区域的融合与协同发展，是一个全新的理论与实践相结合的问题。建设北京城市副中心，这种行政主导型外部嵌入式的建设发展模式，不是嫁接改造，更不是全面覆盖替代通州既有的基础条件，而是要利用好通州本身的现有资源环境，实现外来资源与本地资源的多层面整合共轭，真正让北京城市副中心根植于通州，形成北京城市副中心可持续成长的生命力。北京城市副中心建设要以通州区域资源环境条件为本底。这是城市副中心建设与通州区域发展之间共轭协同、合作共享的基础条件。北京城市副中心建设的范围是在通州区906平方公里的土地上划定了155平方公里。副中心建设的这片“土壤”的现状、基础条件本底是什么，城市副中心建设的资源禀赋如何等，这是城市副中心建设与通州区域发展的承载条件。北京城市副中心建设在空间上要实现多极耦合，在时间上要实现多元共轭。这是城市副中心建设与通州区域发展之间共轭协同、合作共享的空间拓展条件和基本内容。北京城市副中心建设要处理好如下几个层面的关系：与通州区的关系，与北京主城区的关系，与北三县的关系，与雄安新区的关系，与整个京津冀的关系，与环渤海之间的关系，以及与国家整体层面的关系。研究理顺以上关系，直接牵涉到以实现行政办公区—副中心划定的空间范围—通州区划范围—北京区划范围—京津冀区划范围—环渤海范围—全国范围的空间多级耦合。同时，应大力聚焦城市副中心建设对通州区域发展的影响因素，包括经济结构、生态环境、历史文化、城市管理等多个侧面。北京城市副中心建设的内在要求京津冀协同发展的格局已定。在通州建设北京城市副中心、在河北设立雄安新区，这“两翼”是在既有行政区划不变的条件下，重构京津冀协同发展格局，并作为新的发展支点来撬动京津冀协同发展。北京城市副中心的建设一方面是为了疏解非首都核心功能，通过市委市政府搬迁，带动资源要素流动，促进产城融合。另一方面是为了促进空间格局调整，带动盘活京津冀东部地区，以北京城市副中心作为增长极，带动通州区—通武廊（北三县）—京津冀的协同发展。为此，要研究推进身心宜居、产城融合、资环一体、资源整合、文化相契、区域联动六个主要领域的共生共轭发展。身心宜居。为实现疏解带动40万人口到副中心工作、生活的预期，北京城市副中心需要建设宜居的环境和便捷的服务配套。当前，迫切要解决的现实问题就是首批搬迁公务员是否留得住？高时间成本、长距离通勤以及子女教育等问题都已经成为现实问题，需要重视、引导，并在现实层面逐步予以解决。资环一体。依据《城市副中心绿地系统专项规划》，未来北京城市副中心将形成“两带、一环、一心”的园林绿化空间布局。城市外围是一道由森林湿地公园组成的绿色休闲环，“水韵林海，蓝绿交织”。在潮白河西岸与河北北三县交界处建设宽100米以上、面积3万亩的潮白河森林生态景观带。树立绿色发展理念，把通州打造成绿色发展的示范区，在交通、能源、供排水、供热、污水、垃圾处理等方面达到一流的绿色标准。资源整合。探讨资源整合的思路和方式，以实现新城建设的根植性和发展性问题。资源整合包括两方面。一是经济发展方面，通过传统产业改造、新兴产业培育和未来产业孵化三种思路提升新城建设的经济发展水平。二是社会发展方面，通过公共服务提升和环境质量改善，促进民生生活改善。产城融合。产城融合要求产业与城市功能融合、空间整合，以达到产业、城市、人之间的有序协同。通过“拆笼腾地”“腾笼换鸟”，加快调整退出不符合新城功能定位的产业，这成为通州区的必然选择。具体包括调整退出中低端产业、整治工业大院，为城市副中心建设留足发展空间。与此同时，要顺应产业集聚的要求，从副中心城市功能定位出发，布局产业促进城市功能，“以产促城，以城兴产，产城融合”。文化相契。通州文化源远流长，主要包括运河文化（生态文化）、创意文化（艺术创作）和现代文化（休闲娱乐、环球影视）。首先要解决文化传承问题，既要体现北京特点，又要有通州的地方文化特色。其次是进行文化创新，实现传统文化与国际文化相对接，以形成独具特色的文化创意产业。通州现在的艺术品创作交易、出版发行、动漫网游、原创音乐、影视节目制作等文化产业已崭露头角，独树一帜。区域联动。通过实现城市副中心与通州区的一体化发展，加强与中心城区的错位发展，实现与雄安新区“一体两翼”的联动发展，促进城市副中心与廊坊北三县的“三统一”整合发展，由此带动京津冀东部地区的协同发展，把未来的城市副中心建设成为京津冀区域协同发展高端示范区。北京城市副中心建设的对策建议北京城市副中心现在处于由规划向建设落实的转变阶段。北京市现在的工作重点是以疏解非首都功能为抓手，从低端产业转移入手有序推进副中心建设与服务首都的平衡协调。通过城市副中心建设，有序推进非首都功能疏解，实现“人—产—城”的高度融合。同时，充分发挥北京城市副中心建设在京津冀协同发展的地位作用，把创新型城市建设作为城市副中心发展的未来取向。在城市副中心建设阶段，要有序推进城市副中心建设与城市治理及其服务首都的平衡协调。从思想上客观认识北京城市副中心建设的高标准要求与通州区基础薄弱的现实状况。只有认清现实，才能在现实的基础上，提出科学的解决方案。尤其是在谋篇布局阶段，在开始的顶层设计中就要充分考虑通州区的状况，而不是边规划边建设，或者边建设边规划。深刻理解“都”与“城”的概念，理解“副中心”与“通州区”的关系，让两者更好地融合。在建设和管理层面，尤其是在城市管理方面，要用“工匠精神”，如同绣花一样，静心雕刻这座历史新城。北京城市副中心控制性详规即将出台，民众对此期待很高，如何满足回应市委书记蔡奇提出的关于“便利性、宜居性、公正性、多样性、安全性”的标准和要求，关键还是要体现在具体规划的执行落地上。从空间上彰显系统的开放性，奠定北京城市副中心发展与稳定运营的基础条件。在区域空间的多极耦合性上，主要需妥善处理好五个关系。一是处理好“一主一副”的关系，副中心带动中心城区的功能疏解，城市副中心是重要的空间节点，也将履行城市新中心的部分职能。二是处理好155平方公里与906平方公里的关系，即北京城市副中心与通州区，二者如同鸡蛋黄和鸡蛋清本是一体。解决的突破点在于打造符合首都功能定位的特色小镇（如台湖、永顺、梨园特色小镇），促进城乡一体化发展。三是北京城市副中心与北京东部地区的关系。副中心的发展要统筹与周边邻区的共同发展，可通过建立快速便捷的网状交通体系，加强副中心与平谷、顺义、亦庄的联系，促进整个东部地区发展。四是副中心与廊坊北三县的关系。这是核心与外围、中心与腹地的一体化关系，将联合形成相对紧密型区域，在功能上是人流、物流、信息流和通勤密集的区域功能综合体，在形态上是通过便捷交通联系起来的多节点网络型区域综合体，在管理上是实行统一规划、统一政策、统一管控的联合体，通过政府引导、市场运作以及合作共建等方式，推动交通、公共服务、产业等向北三县延伸布局。五是北京城市副中心与雄安新区的关系。它们共同构成北京新的“一体两翼”，是相对北京、天津两个中心城市来说的“反磁力”中心，但这“两翼”一定要错位发展、优势互补。通过结构优化与功能整合促进北京城市副中心产业与城市的融合。加强产业与功能区之间的衔接协调。注重产业生态化融合，通过促进产业结构优化与产业功能区整合，培育一批产业融合发展的新业态。创新体制机制，推动城市治理体系和治理能力现代化。通过促进社会服务体系的结构优化与功能整合，推动城市管理向城市治理转变，创新城市治理方式，加强精细化管理，实现社会服务管理由粗放型向精细型转变、由防范、控制型向人性化、服务型的功能转变。（本文是北京市中国特色社会主义理论体系研究中心重大项目《大都市圈的发展与治理研究》（ZT2015003）的阶段性研究成果）